Podnět výboru pro občanská a politická práva týkající se pražské protižebrací vyhlášky.

návrh

Usnesení

Rady vlády pro lidská práva

ze dne ……………. 2004

k vyhlášce hl. m. Prahy č. 14/2000 Sb.hl.m. Prahy o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v souvislosti s žebráním

Rada vlády pro lidská práva (dále jen „Rada“)

• s c h v a l u j e podnět Výboru pro občanská a politická práva,

• d o p o r u č u j e vládě, aby ministru vnitra České republiky doporučila vzít na vědomí následující text jako podnět

• u k l á d á předsedovi Rady, aby v souladu s článkem 2 odstavcem 4 statutu Rady podnět prostřednictvím místopředsedy vlády a předsedy Legislativní rady předložil vládě České republiky.

.

Podnět Rady vlády pro lidská práva

Rada doporučuje vládě

1. aby uložila ministru vnitra zabývat se tímto podnětem Rady a iniciovat ve věci vyhlášky opatření dozorové pravomoci ministerstva vnitra a ministra vnitra tj.

1. pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 14/2000 Sb.hl.m.Prahy podle § 108 odst. 1 zákona č. 132/2000 Sb., o hlavní městě Praze

2. podat návrh na zrušení této vyhlášky Ústavnímu soudu podle § 108 odst. 2 zákona č. 132/2000 Sb., o hlavní městě Praze a podle § 64 odst.2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb.

II.

Podnět Rady:

I. Úvod - stručně o právní povaze žebrání

Z právního hlediska jde o návrh na uzavření darovací smlouvy, který je-li akceptován (faktickým konáním tj. darováním věci, nejčastěji penězmi) vede k uzavření darovací smlouvy podle občanského zákoníku.

Specifikum právního úkonu, které vede ke snahám žebrání kriminalizovat, spočívá v

a) způsobu nabídky smlouvy

Za prvé jde o nabídku na veřejném místě bud pasivní nebo aktivním oslovováním osob. Doprovázena je často aktivním či pasivním posilováním přesvědčivosti důvodu nabídky – od vzhledu, ošacení, doprovodu zvířat či dětí, zvýrazňováním či simulací zdravotního postižení, po verbální pobídky, doprovázení, obtěžování osob apod. Zde se může toto jednání střetat se skutkovou podstatou přestupku nebo i trestného činu (nejčastěji výtržnictví).

Pokud společnost shledává tyto fakultativní atributy žebrání jako nežádoucí, platné právo dává dostatek nástrojů, jak je postihovat. Musí však jít pouze o postih např. znečišťování veřejného prostranství, nikoli o reglementaci postihu samotného žádání o almužnu (dar).

b) nabídka je činěna bud víceméně neurčitému okruhu lidí, případně přímo konkrétním osobám, zpravidla však při prvním náhodném kontaktu

Jde o ono oslovování cizích lidí, které je jedním ze zásadních důvodů, proč je žebrání pociťováno jako inidviduálně i společensky nepříjemný jev. Je potřeba zdůraznit, že ne každý jev, který nese společnost nelibě, by měl být právně sankcionován či eliminován. V případě trestního a potažmo i správně trestního práva je společenský konzens na kriminalizaci jednání zásadní a neopominutelný prvek úspěšnosti postihu (Ruetter1). V případě reakcí na pražskou protižebrací vyhlášku (poměrně vydatná diskuse s různými stanovisky širokého spektra osob) je zřejmé, že tento konzens ve společnosti není.

Na nevyžádaném kontaktování “cizích” lidí s nabídkou uzavření nejrůznějších smluv je ostatně založena nemalá část ekonomických aktivit a jev jako takový je součástí denního života většiny lidí.

V případě eliminace nechtěného oslovování cizími subjekty při žebrání je na místě nikoli právo, nýbrž zaměstnanostní a sociální politika, sociální práce a podobné aktivity, které směřují na samotný jev žebrání. (Právní regulace má místo spíše u klasického marketingového nevyžádaného oslovování – zákon na ochranu osobních údajů, občanský zákoník, zákon na ochranu spotřebitele aj.).

2. Problémy vyplývající z vyhlášek

1. Zákaz žebrání coby ve vyhlášce obsažený s sebou nese následující problematické vztahy vůči požadavkům právních předpisů i právní doktríny i Ústavního soudu.

n

1. Vyhláška je vydána na základě § 17 dnes již zrušeného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (tehdejší zákon č. 418/1990 Sb., o hl.m. Praze obdobné ustanovení neobsahoval).

„K zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku může obec obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány.“

Obdobné ustanovení obsahuje platný zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, v § 44 odst. 3.

Jak vyplývá z předchozího pojednání, žebrání je specifický druh výdělečné činnosti, kterou občanské právo zná a nezakazuje.

(Je třeba opět zdůraznit, že hovoříme o žebrání tj. žádání o dar, nedoprovázené činnostmi, které veřejný pořádek narušují –např. znečišťování prostranství, obtěžování osob), které je dostatečně postižitelné v rámci platného přestupkového či trestního práva).

Žebrání je jev, spojený s životem ve městech již řadu století a až po většinu doby bylo společností obecně přijímáno jako nevyhnutelný jev a tolerováno.

I dnešní společensko-ekonomické poměry s sebou nevyhnutelně nesou existenci skupin osob, které fakticky nemají jinou dostupnou možnost získávání prostředků na obživu a volí žebrání jako jeden či jediný zdroj prostředků na uhrazování životních potřeb.

Na druhou stranu existuje i početná skupina osob, které žádosti žebrajících osob o dar vyhovují a dar jim poskytují.

Lze konstatovat, že velkoměstě typu Prahy obecně existuje konsens, že jistá skupina osob si nemůže obstarat prostředky jiným způsobem, žádá na veřejných prostranstvích o dary a nemalá část veřejnosti jim je poskytuje.

Existují-li výhrady veřejnosti k narušování veřejného pořádku žebrajícími, týká se to prakticky vždy zmiňovaných „doprovodných“ jevů (přestupků) a nikoli faktu žebrání jako takového.

Stejná je situace prakticky ve všech zemích světa, resp. městech, neboť právě městské prostředí koncentruje nejvíce jak lidi žijící v dostatku, tak sociálně nejslabší.

Z výše uvedeného plyne závěr, že žebrání jako specifická ekonomická činnost nemůže narušovat veřejný pořádek. Součástí veřejného pořádku jako „vyváženého stavu společenských vztahů respektujícího vžitá, či v místě uznávaná pravidla způsobu života a společenského chování vycházejícího z poměrů daného místa a z tam obecně přijímaných zásad a pravidel morálky“2 v metropoli dnešní doby je i žebrání na veřejných místech.

Je nepochybné, že mohou existovat místa či čas, kde jakákoli ekonomická činnost není žádoucí. Není však možné zakazovat pouze žebrání a jinou ekonomickou činnost (příkladmo prodej zboží, veřejné nabízení služeb pomocí letáků, výzkum trhu pomocí dotazů kolemjdoucích apod.) na stejném místě umožňovat. Takový postup zakládá faktickou diskriminaci žebrajících jako sociální skupiny a je v rozporu s ústavním pořádkem i mezinárodními závazky ČR. (jde např. o čl. 3 odst. 1 LPZS, čl. 16 Evropské úmluvy o lidských právech aj.).

Z tohoto důvodu nesplňuje vyhláška podmínku „narušení veřejného pořádku“ , která existuje v zákonném zmocnění a jako taková existuje bez výslovného zákonného zmocnění3.

2. Vyhláška se kolizně dotýká též práva na výkon svobody náboženského vyznání4 – příkladem mohou být řeholní řády, jimž pravidla řeholního života přikazují žádat o almužnu (protiargumentem nemůže být fakt, že v praxi většinou na veřejném prostranství žádání o almužnu nevykonávají). Naopak, některá vyznání přikazují almužnu poskytovat, což je při nucené eliminaci poptávky po ní, rovněž znemožněno. Kolizi práv nelze v rovině čistě právní vyřešit poukazem na to, že vyhláška omezuje zákaz žebrání na vybrané lokality (jde o značnou část centra města). Navíc trendy k plošnému zákazu se dnes také vyskytují – např. městská část Praha 3 při projednávání návrhu vyhlášky navrhovala zakázat žebrání v celém svém obvodu5.

3. Při pohledu na faktické působení pražské vyhlášky je zřejmé, že nesplňuje zásadní právněpolitický požadavek: „Obec musí při přijímání obecně závazné vyhlášky zvážit, zda má síly na její realizaci a vynucení. V případě, že vynucovat dodržování vyhlášky zváží obec jako materiálně v dané situaci nerealizovatelné, je lepší, aby od přijetí vyhlášky odstoupila. 6 Po více než čtyřech letech účinnosti vyhlášky je třeba zcela zřejmé, že žebrání na zakázaných místech Prahy nezabraňuje a případné pokuty uložené přistiženým žebrákům jsou téměř ve 100% případů nevymahatelné. Absurditu neúčelného mrhání kapacitami městském policie při vymáhání vyhlášky dokládá mj. dokument Právo žebrat.7 Z citovaného logického požadavku vyplývá, že obec by měla revidovat či zrušit též své platné předpisy, pokud se ukáží jako nevymahatelné.

V návaznosti na posledně uvedený bod je vhodné uzavřít tuto část připomenutím vyjádření ústavního soudce: „život v obci a vlastně společenský život ve státě vůbec není regulován jen právy a povinnostmi plynoucími z daného právního řádu; vztah jedince (skupiny jedinců) k ostatní populaci a vice versa je ovládán v různých vrstvách i jednotlivých vazbách řadou (právním řádem nedotýkaných) postulátů, jimiž se dotvářejí společenské a životní podmínky, v nichž se osobnost jedince v rámci demokratického právního státu může svobodně rozvíjet…“8.

Je nasnadě, že v případě společenského jevu žebrání je namísto právní regulace vhodnější nechat prostor působení oněch paralelně působících pravidel mimoprávní povahy.

Samozřejmě s tím, že případné reglementované průvodní jevy žebrání (typicky spáchání přestupku tj. přesahu do správního práva) budou řešeny podle pravidel v dané právní úpravě.

2. Na základě textu vyhlášky lze identifikovat tyto problémy rázu legislativně-technického resp. výkladového:

1. Absence definice žebrání nahrává stavu, kdy bude vytvořen prostor pro široké volné uvážení orgánů zajištujících veřejný pořádek (nejčastěji městské policie), zda jednání je postižitelné podle vyhlášky či ne. Není žádoucí, aby měli příslušníci těchto orgánů možnost volit podle svého uvážení benevolenci či nulovou toleranci k různým druhům chování, které mohou být za žebrání ve smyslu definic považovány – příkladem je tradice vybírání peněz studenty středních škol na poslední zvonění či dokonce veřejné sbírky.

2. Absence definice nedává uspokojivou odpověď na otázky, zda za žebrání považovat např. jednání se symbolickým protiplněním (např. hudební produkce) či vybírání peněz pro třetí osobu či osoby (charitativní účely)9.

III. Možnosti nápravy

Vyhlášky obcí jsou sekundární pramen práva, který musí být v souladu nejen s ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, ale rovněž v souladu se zákonem.

Pokud ukládají vyhlášky povinnosti (zde povinnost zdržet se jisté ekonomické činnosti), může se tak totiž dít pouze na základě zákona a v jeho mezích (nález pléna ÚS z 2.4.1996, vyhlášen pod č. 108/1996 Sb.).

Tak tomu v tomto případě není, neboť žebrání není v hlavním městě Praze činností, která by narušovala ustálená pravidla života na veřejných místech. Z tohoto důvodu se vyhláška nevtěsná do zákonného zmocnění platného ani původního zákona o obcích (což je značně zvýrazněno faktem, že vyhláška neobsahuje naprosto žádné vymezení žebrání tj. svého jediného předmětu úpravy) a je nutné učinit kroky k nápravě, které právní řád v těchto případech předvídá.

Tím je mechanismus pozastavení účinnosti vyhlášky a řízení o jejím zrušení. K iniciování obojích postupů má podle zákona o hlavním městě Praze (§ 108) ministerstvo vnitra resp. ministr vnitra.