18.3.2007 zdroj: Via Juris

http://www.vi-aiuris.cz/index-.php?…

Vydávání periodik městy a obcemi se stalo předmětem diskusí díky sporným praktikám, které jej nezřídka doprovází. Jde především o·to, že vedení radnice neumožňuje přístup nepříznivých názorů do periodika, o·neplacenou propagaci místních ekonomických hráčů, neobjektivní informování o·úspěších a neúspěších vedení obce, o·jednostranně vedené kampaně týkající se řešení místního problému či o·neprůhledné zadávání zakázky na vydávání periodika.

„Radničními periodiky“ zde nazýváme periodické tiskoviny, nad jejichž obsahem a vydáváním má kontrolu a náklady nese jednotka územní samosprávy, nejčastěji obec a městská část. Logickým důvodem požadavků na vyváženost obsahu radničních periodik je právě vynakládání veřejných prostředků na jejich vydávání.

Právní řád s·vydáváním radničních periodik příliš „nepočítá“. Pravidla pro vydávání radničních periodik tak vyplývají jednak z·právní úpravy pro vydávání periodického tisku jako takového, kusá pravidla lze nalézt i·v právní úpravě územní samosprávy; na prvním místě jsou však jisté limity dány na úrovni ústavního pořádku.

Nadzákonný právní rámec

Existence a aktivity územní samosprávy mají ústavní základ v·čl. 8·Ústavy, podle kterého se „zaručuje samospráva územních samosprávných celků“. Blíže je toto „právo na samosprávu“ rozvedeno v·sedmé hlavě Ústavy, kde jsou definovány územní samosprávné celky, tedy obce a kraje (čl. 99) a je založeno právo občanů na územní samosprávu jako jejich veřejné subjektivní právo (čl. 100). Ústava mimo jiné stanoví, že územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101·odst. 3). Vydávání radničních periodik je věc mimo jiné hospodaření obce či městské části, neboť má vedle informačních a participačních i·fiskální dopady.

Ústava však obsahuje i·korekci jednání územní samosprávy mocí státní. Podle čl. 101·odst. 4·tak však stát může zasahovat do činnosti jen tam, kde to zákon dovoluje a jen v·případě, vynucuje-li dodržování zákona. Zákonnou úpravu provádějící toto ustanovení Ústavy pak nalezneme především v „dozorových“ částech zákonů o·obcích, o·krajích a o·hlavním městě·Praze.

Z·obecných ustanovení Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., dále jen „Listina“) se pro obsah a vydávání radničních periodik uplatní interpretační pravidlo v·čl. 22·stanovící, že výklad a používání zákonné úpravy všech politických práv a svobod musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v·demokratické společnosti.

Vzhledem k·absenci speciální zákonné úpravy radničních periodik, která by především měla ošetřovat zajištění plurality názorů, lze čl. 22·Listiny použít k·prosazování vyváženého obsahu radničních periodik. Význam svobodné soutěže politických sil je pak podtržen samotnou Ústavou, která prohlašuje svobodnou soutěž politických sil ve společnosti za jednu z·podstatných náležitostí demokratického právního státu, které nelze měnit (čl. 9·odst. 2·Ústavy).

Odkaz na ústavní úpravu se pak může uplatnit zejména u·zákonné úpravy provádějící svobodu projevu. Listina toto právo garantuje v·čl. 17, ve kterém dává možnost komukoli vyjádřit názor, ideje a informace jak vůči určitému adresátu, tak vůči veřejnosti obecně. Svoboda projevu má i·ústavní omezení; Listina zároveň stanoví, že prostředkem omezení nemůže být cenzura. Omezení musí mít podobu zákona a musí být nezbytná (měřítkem demokratické společnosti) pro ochranu práv a svobod druhých či pro ochranu dalších veřejných zájmů (bezpečnost státu, veřejná bezpečnost, ochrana veřejného zdraví a mravnosti). Nejvíce relevantní z·mezí svobody projevu je zde ochrana práv a svobod druhých, což obnáší jak právo na ochranu osobnosti a soukromí (rovněž ústavně garantované právo), tak např. trestněprávní zákaz podněcování k·nenávisti vůči skupině osob. Aktuálnější je ovšem aplikace svobody projevu a jejích omezení v·souvislosti s·jiným Listinou garantovaným právem a to právem občanů podílet se na správě veřejných věcí (čl. 21). Při výkladu základních práv musí být respektována podstata a smysl práv a svobod v·jejich vzájemné souvislosti.

Rámec daný komunální legislativou

Možnost, nikoli však povinnost, vydávat radniční periodika apod., lze nalézt pouze v §§ 93·odst. 1·a 97·zákona o·obcích a korespondujícím § 60·odst. 3·zákona o·hl. m. Praze, kde se nabízí možnost informování o·zasedání zastupitelstva obce a o·činnosti orgánů obce „způsobem v·místě obvyklým“ (vedle povinného informování o·termínu zasedání zastupitelstva na úřední desce a informování o·činnosti orgánů právě na zasedání zastupitelstva). Až na toto kusé ustanovení neupravuje vydávání radničních periodik v·zákoně o·obcích i·krajích žádné ustanovení. Zmíněné paragrafy jsou jedinou speciální úpravou obecné povinnosti obce v·samostatné působnosti –·pečovat o·vytváření podmínek pro uspokojování potřeb svých občanů, mimo jiné potřeby informací (§ 35·odst. 2·zákona o·obcích).

Za stávající úpravy se lze požadavku na vyváženost radničních periodik domáhat rovněž na základě obecných ustanovení zákona o·obcích i·zákona o·hlavním městě Praze. Jde především o § 2·odst. 2·zákona o·obcích a § 2·odst. 1·zákona o·hlavním městě Praze, podle kterého obec či metropole „pečují o·všestranný rozvoj svého území a o·potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem…“

Ze zákona o·obcích také jednoznačně plyne, že za stávající úpravy je vydávání radničních periodik věcí rady a zastupitelstvo má zcela minimální možnosti jeho obsah či ekonomické řešení jeho vydávání ovlivnit. Prakticky jedinou možností je ovlivnění částky na vydávání radničních periodik v·rámci projednávání a schvalování rozpočtu, což je výlučná pravomoc zastupitelstva (§ 84·odst. 2·písm. c) zákona o·obcích). Jinak vydávání radničních novin jistě spadá pod hospodaření obce podle § 102·odst. 2·písm. c), nejde však jen o·hospodářskou stránku. Co se týká redakční části této aktivity obce, jde o·zbytkovou pravomoc rady danou § 102·odst. 3. Na rozdíl od zabezpečování hospodaření, které je výlučně věcí rady a nelze je měnit, si může zastupitelstvo vyhradit zajišťování tvorby obsahu radničních novin a to právě s·odkazem na tuto možnost danou § 84·odst. 4·a § 102·odst. 3·zákona o·obcích (obdobně platí pro zastupitelstva městských částí –·§ 94·odst. 3·zákona o·hlavním městě Praze).

Dozor nad samostatnou působností obce provádí kraj jako výkon působnosti přenesené, v·hlavním městě Praze je dozor nad samostatnou i·přenesenou působností věcí státu, v·praxi pak jednotlivých ministerstev podle odvětví, kde je dozor vykonáván (§ 106·an. zákona o·hl.m. Praze). Dozor podle § 123·an. zákona o·obcích se teoreticky může uplatnit ohledně obsahové stránky radničních periodik pouze, pokud by byla v·rozporu se zákony a podzákonnými předpisy. Tento dozor je následný, jinak řečeno zpravidla na základě podnětu.

Co se týče nejaktuálnějšího problému –·obsahové nevyváženosti radničních periodik –·lze požadavek na vyváženost obsahu vyvodit pouze z·interpretace ústavně daných základních svobod, především pak z·práva občanů podílet se na správě věcí veřejných. Žádný zákon takto explicitně požadavek vyváženosti obsahu nestanoví, není tedy příliš reálné, že by krajský úřad zasahoval s·odkazem na ústavně zakotvené povinnosti (zejména, pokud kraj vydává vlastní periodikum trpící totožnými nešvary).

Ohledně ekonomického řešení vydávání radničních novin se ovšem zčásti dá využít kontrola hospodaření obce podle jiných právních předpisů. Ne vždy jsou splněny požadavky hospodárnosti, účelnosti a efektivity, zejména v·případě externích služeb zajišťovaných osobami s·vazbami na vedení radnice. Předně jde o·kontrolu podle zákona č. 420/2004 Sb., o·přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Ta je prováděna podle volby obce buď krajem anebo pražským magistrátem v·případě městských částí anebo si lze zajistit přezkum auditorem. Tento přezkum je prováděn pouze ve vztahu k·vymezeným majetkovým operacím a výkazům. V·zásadě lze přezkoumávat zákonnost operací, plnění rozpočtu, plnění účelu dotací apod. a formální správnost jednak ve vztahu k·položkám ročního závěrečného účtu a jednak samostatně vybrané nejvýznamnější operace –·nakládání se státním i·obecním majetkem, správa závazků a pohledávek, ručení za třetí osoby, zřizování zástavních práv a věcných břemen k·majetku a provádění veřejných zakázek (§ 2·tohoto zákona).

Požadavek efektivnosti, účelnosti a hospodárnosti se zde neobjevuje. Ten je obsažen v·zákoně č. 320/2001 Sb., o·finanční kontrole, který se obcí týká pouze okrajově. Přesněji řečeno, obce mají podle tohoto zákona vytvořit vlastní systém finanční kontroly, kterým budou kontrolovat samy sebe a své organizační složky a příspěvkové organizace.

V·případě sporných praktik při vydávání radničních periodik, které se dotýkají hospodaření obce způsobem, který předvídá zákon č. 420/2004 Sb., například nedodržení postupu při veřejných zakázkách na služby spojené s·vydáváním periodika, tedy lze zaslat upozornění auditorovi obce anebo krajskému úřadu, odboru kontroly.

Úprava v·tiskovém zákoně

Zákon č. 46/2000 Sb., tiskový zákon, se vztahuje na periodický tisk, což znamená „noviny, časopisy a jiné tiskoviny vydávané pod stejným názvem, se stejným obsahovým zaměřením a v·jednotné grafické úpravě nejméně dvakrát v·kalendářním roce“. Radniční periodika vydávaná na území ČR tedy plně spadají do režimu tiskového zákona. Z·něj vyplývají pro vydavatele určité povinnosti, které lze shrnout jako povinnosti registrační, povinnosti evidenční a povinnosti obsahové. Na rozdíl od elektronických médií zákon pro periodické tiskoviny nestanoví požadavek nestrannosti a vyváženosti jejich obsahu.

Registrační povinnost znamená formálně poměrně jednoduché zaregistrování periodika u·ministerstva kultury. Evidenční povinnost znamená zasílání tzv. povinných výtisků vybraným knihovnám a ministerstvu kultury a to bezplatně a do sedmi dnů ode dne vydání. Účelem je zde vytváření národní konzervační sbírky periodického tisku a tato víceméně administrativní povinnost je v·praxi radničních periodik kupodivu často zanedbávána.

Obsahové povinnosti vydavatelů se soustřeďují na identifikovatelnost vydavatele (povinnost tzv. tiráže), na vymezení odpovědnosti za obsah včetně souvisejících povinností (právo na odpověď a na dodatečné sdělení) a na povinnost uveřejnění oznámení v·naléhavém veřejném zájmu. Další požadavky na obsah pak již vyplývají z·jiných předpisů, např. trestněprávních apod., tiskový zákon sám dále obsah neurčuje. Je zde patrný rozdíl mezi přísnější regulací obsahu médií elektronických, kde je vysloven přímo zákaz určitého typu obsahu (propagace války, podněcování k·nenávisti z·důvodů rasy, pohlaví, náboženství, národnosti nebo příslušnosti k·určité skupině obyvatel atd.).·1)

Zákon stanoví objektivní odpovědnost vydavatele za obsah. Je pojata přísně, což usnadňuje třetím osobám jejich nároky na náhradu škody, na ochranu osobnosti apod. Vzhledem k·výše uvedeným nekalým praktikám některých radničních novin jde o·poměrně silný nástroj obrany proti obsahovým nepravostem vyšší intenzity (nepravdivé údaje, útoky na osoby za hranicemi demokratické kritiky aj.). Této odpovědnosti se vydavatel nezprostí ani argumentací, že nejde o·redakční materiál, ale příspěvek externisty, názor v·anketě, citace apod., ani v·případě, že je opatří dovětkem, že nejde o·stanovisko redakce atp. Je zde výjimka z·této odpovědnosti a to v·případě inzerce a reklamy –·zde výslovně (§ 5) vydavatel odpovědnost nenese; odpovědnost je nutno dohledat v·zákoně č. 40/1995 Sb., o·regulaci reklamy a dopadá na zhotovitele, zadavatele i·šiřitele reklamy. V·případě porušení ustanovení zákona o·regulaci reklamy by měl zahájit řízení krajský živnostenský úřad, která má pravomoci ukládat sankce až do výše 10·milionů·Kč.

Projevem odpovědnosti vydavatele za obsah a ochrany práv třetích osob je pozornost věnovaná právu na opravu a na dodatečné sdělení (§§ 10·až 15·zákona). Tiskový zákon vymezuje situace, kdy se tohoto může právnická či fyzická osoba domáhat (v·periodiku vyšlo skutkové tvrzení, které se dotýká cti, důstojnosti nebo soukromí určité fyzické osoby, anebo jména nebo dobré pověsti osoby právnické; v·tisku vyšlo sdělení o·neukončeném trestním, správnědeliktním nebo přestupkovém řízení proti určité osobě), dále vymezuje obsah nápravy (odpověď obsahující korigující fakta v·prvním případě anebo dodatečné sdělení o·konečném výsledku daného řízení) a procedurální podmínky těchto nápravných procesů. V·případě radničních periodik lze tento nástroj rovněž využívat a může tak působit jako významný nástroj nejen ex post korekce, ale rovněž preventivně. Nutno ovšem podotknout, že právo na odpověď a na dodatečná sdělení lze využít v·případě uvádění nepravdivých či zkreslených skutkových tvrzení a nejsou dobrým nástrojem proti „jemnějším způsobům“ manipulace.

Tiskový zákon obsahuje samozřejmě i·sankční část sloužící k·vynucování povinností. Dozorový orgán –·krajský úřad –·disponuje klasickými správněprávními sankcemi (pokutami) postihujícími vydavatele a to s·horní hranicí v·řádech stovek tisíc Kč. Co se týče nedodržení povinností uveřejnit odpověď a dodatečné sdělení, sankce tiskový zákon neobsahuje a spoléhá pouze na soudní ochranu dotčených osob (právo domáhat se u·soudu uveřejnění).

Závěr

Je zřejmé, že radniční periodika zatím nepožívají pozornosti zákonodárce, jakou by si vzhledem ke své specifické povaze a četnosti nepochybně zasloužila. Stávající právní úprava bohužel poskytuje prostor pro nedobré praktiky vedení některých obcí, přičemž proti velké části z·nich nejsou k·dispozici účinné a odpovídající nástroje nápravy. Realitou je tak bohužel v·řadě českých obcí „informační totalita“.