Svévole je bohužel stále častějším způsobem řešení vztahů v občanském životě, zejména pak tam, kde ekonomicky či právně silnější zneužívá tohoto svého postavení vůči občanům slabším. Zejména případy brutální šikany nájemníků bytů se staly pevnou součástí zpravodajství i publicistiky a nezdá se, že by se stav měl měnit. Z mnoha medializovaných kauz navíc zaznívá i po intervenci jistého odbornějšího činitele v podobě redaktora či konzultujícího právníka, jistá bezradnost a nevíra v právní řešení (daná zejména četnými případy nečinnosti či liknavosti orgánů, které měly zasáhnout).

Právní řád nabízí prostředků ochrany celou řadu a právo na soudní a jinou právní ochranu je v České republice vnímáno jako zajištěné všem a na dostatečné úrovni. Hovoří zkušenosti lidí postihnutých svévolí jiných stejně? Tento článek by měl ve dvou pokračováních nastínit některé problémy poskytování té nejurgentnější ochrany, znovunastolení pokojného stavu, veřejnou správou.

Pro pomoc k obci

Tento typ ochrany se poskytuje vztahům soukromoprávním, avšak nikoli prostřednictvím soudů. Ochranu poskytují pověřené obecní úřady a to formou rozhodnutí ve správním řízení. Tato hybridní povaha působí velkou část níže uvedených potíží, opodstatněna je však předpokladem, že obecní úřady mají k lidem a jejich problémům blíže, což umožní rychlejší a efektivnější ochranu (zejména v oblasti dokazování, kde budou notorietami skutečnosti, které by se u soudu musely prokazovat).

V § 5 občanského zákoníku (dále jen „obč. zák.“) nalezneme garanci ochrany pokojného stavu, její podmínky (zásah do pokojného stavu musí být zřejmý), podobu ochrany (rozhodnutí o povinnosti obnovit předešlý stav anebo zákaz pokračování v narušování pokojného stavu) i nastínění vztahu k ochraně soudní (ochranou podle tohoto ustanovení není dotčena ochrana u soudu, rozuměj v civilním řízení). Ustanovení pak stanoví, že ochranu poskytují orgány státní správy. § 11 zákona č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., pak tuto úpravu doplňuje určením působnosti konkrétního orgánu státní správy, tedy pověřenému obecnímu úřadu. Úpravu procesu tohoto typu rozhodování nalezneme ve správním řádu, tedy zákonu č. 500/200 Sb.

Z výše uvedeného je zřejmé, že ochrana pokojného stavu vykonávaná obecními úřady je přenesenou působností, což má hmatatelné důsledky zejména do oblasti správního dozoru, možnosti občanů ovlivnit rozhodování obce, ale i v působnosti veřejného ochránce práv.

Problém první– neobeznámenost a ignorace

Jde o institut poměrně málo využívaný – otázkou však je, zda toto řídké využívání je způsobeno nízkým povědomím o jeho existenci a možnostech anebo zda občany odrazují níže uvedené problémy. Již samo svěření působnosti pověřeným obecním úřadům v jiném zákoně, než je hmotněprávní základ a úprava procesu činí úpravu pro právního laika velmi těžko přehlednou. Samotná agenda je na pověřených obecních úřadech svěřena rozličným odborům – typicky jako doplňková agenda, o které často nemají ostatní pracovníci obecního úřadu povědomí (např. v Karlových Varech byla agenda svěřena odboru majetku a hospodaření, obvykle je však svěřena správnímu odboru, občanskoprávnímu či právnímu oddělení).

Vůle využívat tento institut je u jednotlivých pověřených obecních úřadů různá; nalezneme úřady, které občanům na webových stránkách podrobně popisují podmínky a možnosti využití tohoto institutu včetně odkazů na judikaturu, ale také úřady, jejichž pracovníci o této agendě nevědí, brání se poskytování ochrany anebo ji aplikují restriktivním způsobem (viz některé případy níže). 1) Ať jsou již jejich důvody jakékoli (obavy z obtížné vykonatelnosti, další zátěž správního orgánu, obavy ze zneužití tohoto institutu apod.), k řešení všech těchto úskalí má správní orgán nástroje řešení a při vůli je skutečně použít řešitelné jsou. Především však ani jeden z těchto důvodů neobstojí ve světle základní povinnosti veřejné správy dané principem právního státu; nevůle ochranu zjevně narušenému pokojnému stavu přiznat jen ilustruje nebezpečný trend rezignace samotných orgánů veřejné správy na zajištění spravedlnosti. 2) Zajímavé je, že podobnou vlažnost ve vztahu k využití § 5 obč. zák. (v totožném znění jako česká úprava) vykazují podle zpráv tamějšího ombudsmana i obecní úřady slovenské.3)

Z hlediska občana ohroženého zásahem do pokojného stavu pak lze doporučit důsledné trvání na rozhodnutí o (ne)poskytnutí ochrany pokojnému stavu, což otevře prostor pro přezkum v odvolacím řízení, autoremeduře či přezkum soudní.

Další skupina problémů má společného jmenovatele a to je vzájemný vztah ochrany pokojného stavu podle § 5 obč. zák. s jinými cestami a prostředky ochrany práva. Slabé a umenšované postavení tohoto institutu ilustruje to, že zde nastávají právní problémy, které působí velmi uměle a jsou zřejmě důsledkem snahy dosah a užívání institutu minimalizovat.

Problém druhý – správní řízení

Soudy již například řešily i na první pohled samozřejmou věc – zda se návrhem na rozhodnutí o obnově pokojného stavu zahajuje správní řízení. Obecní úřad v dané věci toto negoval, když trval na tom, že lze vydat rozhodnutí pouze případě, kdy se návrhu vyhoví a odmítal vydat rozhodnutí negativní; nedostatek podmínek pro vyhovění návrhu pak oznamoval pouze přípisem. Tím pak velmi zkomplikoval klasickou obranu pomocí opravných prostředků i správní žaloby na nečinnost (jak je uvedeno níže, nelze zde užít správních žalob dle soudního řádu správního – s.ř.s.).

Častým problémem je ovšem to, že povaha správního řízení jde proti účelu bezprostřední a rychlé ochrany. Úřady často nařizují naprosto formální ústní jednání, sloužící pouze k zaprotokolování stanovisek účastníků a naopak nevyhovují návrhům na předběžná opatření anebo nepřiznání odkladného účinku odvolání.

Věc komplikují i rozdílná stanoviska k povaze řízení – podle stanoviska poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu není řízení o poskytnutí ochrany pokojného stavu řízením sporným ve smyslu § 141 správního řádu. 4) To odporuje názorům vysloveným právní doktrínou, která logicky argumentuje, že uvedený výklad by znamenal vyloučení uzavření smíru v tomto řízení, což by bylo jistě protismyslné. 5) Nejednoznačnost v této věci rovněž přispívá k možným problémům v řízení a snížení vůle jej vůbec využít.

Problém třetí – soudní přezkum

Nikoli samoúčelné problémy však nastávají v soudním přezkumu rozhodnutí o zákazu narušování pokojného stavu či o uložení povinnosti pokojný stav obnovit. Jde o rozhodnutí ve správním řízení a proto jsou zhusta tato rozhodnutí napadána u správního soudu pomocí žaloby proti rozhodnutí. Tento postup však není správný, neboť nejde o rozhodnutí o veřejných subjektivních právech, tak jako je tomu ve správním soudnictví, nýbrž zde rozhoduje orgán veřejné správy o právech čistě soukromých.

Zde není správní ani civilní judikatura bohatá z toho důvodu, že před účinností zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního nebylo možné rozhodnutí podle § 5 obč. zák. napadnout správní žalobou podle částí páté občanského soudního řádu (dále jen „o.s.ř.“). K tomuto závěru dospěl Ústavní soud ČR po dvou protichůdných rozhodnutích různých senátů, 6) a to ve stanovisku pléna ze dne 13.5.2003 (sp. zn. Pl. ÚS-st.-18/03) a na něj navazujícího nálezu. 7)

Plénum se tak přiklonilo k názoru, že povaha rozhodnutí podle § 5 obč. zák. je předběžné povahy ve smyslu dřívějšího (a aplikovaného) § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. a tím je vyloučeno ze soudního přezkumu. Toto rozhodnutí pléna ústavního soudu tak nastavilo pravidla pro předpokládané rozhodování o rozhodnutích dle § 5obč. zák. z období před 1.1.2003.

Aktuálně tato otázka není aktuální, avšak soudy řeší otázkou podobnou – v jakém režimu je rozhodnutí správního orgánu podle § 5 obč. zák. soudně přezkoumatelné. Tato otázka má význam jak z pohledu osob, kterým byla rozhodnutím o obnově uložena určitá povinnost, tak z pohledu v praxi bohužel častějšího, a to ochrany práv osob, v jejichž neprospěch byl pokojný stav porušen a které se, často neúspěšně, domáhají ochrany. V těchto případech je domáhání se ochrany prostřednictvím soudního přezkumu často již bez bezprostředního významu ve vztahu k obnově pokojného stavu, má však jistě jak účinek preventivní do budoucna, tak do otázek náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci.

Jisté je, že judikatura ústavního i Nejvyššího správního soudu dospěla k závěru, že proti rozhodnutí podle § 5 obč. zák. není možné podat správní žalobu podle soudního řádu správního. 8) Dané rozhodnutí se totiž netýká veřejných subjektivních práv, ale práv a zájmů čistě soukromoprávních. Rozhodující není skutečnost, že se jedná o rozhodnutí, které vydal je správní orgán a použil přitom správní řád, ale charakter a předmět takového správního aktu. 9) Ten musí správní soudy brát v potaz na základě podmínek nepřípustnosti žaloby v § 68 písm. b) s.ř.s.

Nezodpovězená však zůstala otázka, zda se proti tomuto rozhodnutí dá brojit v rámci žaloby proti rozhodnutí orgánů veřejné správy ve věcech soukromých, tedy podle dnešní části páté o.s.ř anebo některou z žalob (typicky vlastnickou) podle části třetí o.s.ř. Ústavní soud ve svém stanovisku pléna konstatuje, že otázku možnosti použití žaloby dle části páté o.s.ř. proti rozhodnutí o obnově pokojného stavu by měl vyřešit Nejvyšší správní soud. 10) Ten však ve svých rozhodnutích tento závěr neučinil, neboť v žádném z případů týkajících se rozhodnutí o obnově pokojného stavu toto nebylo (a vzhledem k povaze rozhodování ve správním soudnictví nemohlo být) klíčovou otázkou, se kterou by se musel Nejvyšší správní soud při rozhodnutí o věci vypořádat. Nejvyšší správní soud pak v těchto rozhodnutích odkazuje na podání žaloby u civilního soudu, jak mu ukládá § 46 odst. 2 s.ř.s., neříká však, jaký typ žaloby by to měl být. 11) Tento horký brambor však na Nejvyšší soud, zdá se, ještě nedorazil, v jeho veřejně dostupných rozhodnutích se věc soudního přezkumu rozhodnutí obnově pokojného stavu neobjevuje. (Pokračování příště.)

Poznámky:

1. Městský úřad Jablonce nad Nisou (dne 31. 12. 2007).
2. Viz např. veřejně učiněný výrok starosty městské části Brno–sever L. Venclíka k doporučení veřejného ochránce práv, aby se nájemníci postižení šikanou pronajímatele v podobě vypnuté vody, elektřiny apod. bránili u obcí návrhem na obnovu pokojného stavu, že tyto „rady jsou v praxi nevyužitelné“ (in: Brněnský deník, Venclík: Ombudsman radí špatně, 6. 9. 2007.
3. Správa o činnosti, Verejný ochránce práv .
4. Závěr č. 49 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 12. 2006.
5. Petra Gronwaldtová Wagnerová, „Je řízení podle § 5 OZ řízením sporným?“, Veřejná správa č. 7/2007.
6. Rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 666/2000 a sp. zn. III. ÚS 142/98.
7. Rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 798/02.
8. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp.zn. 4 As 55/2006–92.
9. V rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp.zn. 6 As 33/2005–157.
10. Č. j. Pl. ÚS-st. 18/03.
11. Kromě výše uvedeného publikované rozhodnutí sp.zn. 8 As 2/2005–32.