ÚVOD

V průběhu roku 2008 realizovalo IuRe za podpory grantu nadace Open Society Fund Praha projekt Právní pomoc seniorům při deregulace nájemného (dále jen „Projekt“). Projekt byl specificky zaměřen na sociální skupinu seniorů (tj. osob předdůchodového a důchodového věku), spádovou oblastí bylo zejména hlavní město Praha. Tuto oblast si IuRe pro realizaci specificky zaměřeného projektu vybralo po několikaletých zkušenostech se spoluprací s klienty v rámci svého programu Sociální vyloučení, v jehož rámci zaměřuje své právní služby na osoby ve slabším právním nebo faktickém postavení (nájemce, zaměstnanec apod.) oproti jejich protistraně, na jejímž postupu jsou často existenčně závislí.

V rámci přípravy na projekt realizovalo IuRe mezi městskými částmi v hlavním městě Praze stručný průzkum zaměřený na získání informací o případných opatřeních, které městské části připravují ke zmírnění dopadů deregulace nájemného na sociální skupinu seniorů, která je pravidelně řazena mezi skupiny ohrožené sociálním vyloučením; z výsledků vyplynulo, že ačkoli 84% městských částí aplikuje jednostranné zvýšení nájemného v průběhu deregulace v maximální výměře, současně však 58% respondentů nepřipravuje žádná opatření ke zmírnění dopadů deregulace, resp. je v případě potřeby připraveno odkázat zájemce o řešení na státem garantovaný systém sociálních dávek.

Sběrem dat, rozhovory s klienty a z reakcí protistrany (tedy pronajímatele) v rámci projektu následně IuRe získalo řadu alarmujících informací o stavu nájemního bydlení seniorů v hlavním městě Praze. Ze 46 klientů, kterým IuRe poskytlo právní poradenství a pomoc v rámci projektu, si 36 stěžovalo na neřešitelnost své finanční situace v průběhu deregulace nájemného. Setkáním s více než 450 seniory na prezentacích zaměřených na deregulaci nájemného se IuRe mělo možnost seznámit s jejich reálnou situací a vyslechnout informace o problémech, které nájemníky – seniory trápí.

V souvislosti s Projektem IuRe zpracovalo jako jeho závěrečný výstup Analýzu o stavu nájemního bydlení seniorů v hlavním městě Praze (k dispozici na vyžádání na adrese IuRe). Současně IuRe k systémovému řešení problémů, které v rámci deregulace potkávají zejména sociální skupinu seniorů jako specifickou skupinu ohroženou z důvodů sui generis sociální exkluzí, považuje za nutné přispět tímto systémovým doporučením, které je samozřejmě pouze jedním z prvních kroků k celospolečenské diskuzi, na kterou by měly navazovat další aktivity, a to spíše, než v neziskovém sektoru, zejména na straně veřejné správy. Realizaci projektu a výstupy z něj tak IuRe vnímá jako „první krok“, po kterém musejí následovat další, již konkrétní opatření.

PROBLÉM → ŘEŠENÍ?

Deregulace jako nedomyšlený sociální úder

Před započetím deregulace se nikdo nezabýval tím, jaké budou její dopady na jednotlivé ohrožené skupiny obyvatel (nejen seniory, ale i handicapované, rodiny s dětmi apod.), nikdo neprovedl žádné odhady jejích dopadů nebo průzkumy složení sociální skupiny nájemníků deregulací dotčených. Prostřednictvím přijetí zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájmů z bytů bylo pouze vyslyšeno volání pronajímatelů po uvolnění dříve regulovaných cen nájmů a nikdo se již nezabýval tím, jak se s deregulací vyrovnají nájemníci, zejména jednotlivé ohrožené skupiny včetně seniorů. Ti jsou přitom v nelegislativních dokumentech vlády (např. Národní akční plán sociálního začleňování1) typicky zařazováni mezi sociální skupiny nejvíce ohrožené sociálním vyloučením.

Senioři nemají zpravidla možnost aktivně měnit svou ekonomickou situaci. Stávající „generace seniorů“ současně ani neměla během svého aktivního života možnost připravit se na ztížené ekonomické podmínky ve stáří, resp. nebylo jí známo, že bude nutné se na tuto situaci připravovat. To vše bylo třeba v politice deregulace a úpravy nájemních vztahů zohlednit, zohledněno to však nebylo. Veškeré pochybnosti byly odbyty konstatováním ve smyslu „máme tu záchytný systém státních dávek, který každému zamezí v propadu na sociální dno“.

Řešení? V současné době již neexistuje. Společnost měla být na započetí deregulace lépe připravena již před jejím započetím.

Hrubé podcenění sociálních dopadů deregulace

Nepříznivé sociální dopady deregulace zejména u skupiny seniorů a jiných osob ohrožených sociálním vyloučením byly hrubě podceněny: v poločase prozatím plánované deregulace se zejména řada nájemců-seniorů ocitá ve svízelné situaci, kdy obývají osamoceně příliš velký byt, na němž jsou však existenčně závislí a na straně jedné si nemohou dovolit jej opustit, na straně druhé si však také nemohou dovolit jej platit. Pokud byt není možné z nejrůznějších důvodů (ať už je to nevyhovující stavební a technický stav bytu, nevstřícnost pronajímatele nebo nedostatek nabídek k získání menšího bytu výměnou) vyměnit a současně je vyloučeno sdílení bytu s jinou osobou nebo opuštění bytu bez bytové náhrady a nájemce-senior navíc ani nedosáhne na základní sociální dávky poskytované nájemcům bytů k vyrovnání zvýšení cen nájemného, protože překračuje částku tzv. normativních nákladů na bydlení (nájemné je pro byt obývaný jednou osobou již příliš vysoké, proto nájemci paradoxně zaniká nárok na přiznání příspěvku na bydlení), ocitá se v sociální pasti, z které lze jen zázrakem vyváznout bez úhony. Na tyto situace však, zdá se, nikdo předem nepomyslel.

Řešení? Spolupráce veřejné správy a pronajímatelů při poskytování pomoci nájemcům ohroženým sociální exkluzí v důsledku deregulace nájemného. Jelikož ta je v praxi utopií, postačila by alespoň snaha o komplexní řešení zejména na úrovni obcí: vytvoření databáze pro zájemce o výměny bytů, vytvoření dostatečného fondu volných malých bytů, které budou nabízeny zájemcům, vyčlenění domů s pečovatelskou službou či jiné formy bydlení pro seniory a zvyšování nabídky, která vyjde vstříc masivní poptávce. Důsledné naplňování závazků orgánů ústřední státní správy i obcí stanovených aktuálním Národním programem přípravy na stáří.2

Žádná opatření na straně pronajímatelů

Drtivá většina pronajímatelů ani nepomyslela na to, že by bylo možné přijmout již předem nějaká opatření k řešení sociálních důsledků deregulace. U soukromých majitelů domů není divu – jejich cílem je zejména výkon vlastnických práv s cílem zvýšení vlastního majetku a sociální situace jejich nájemníků je povětšinou na okraji jejich zájmu. Tam, kde je pronajímatelem obec, která je současně dle zákona o obcích, resp. dle zákona o hlavním městě Praze, povinna uspokojovat potřebu bydlení svých občanů, je však již tato situace na pováženou.3 IuRe se za dobu realizace projektu nesetkalo s tím, že by snad některá obec prozíravě nájemcům svých bytů nabízela nějaké aktivní řešení jejich problémů vznikajících při deregulaci, jako je např. výměna bytů za menší a nebo alespoň odkaz na inzerci výměn bytů nebo služby specializovaných realitních kanceláří. Menší pronajímatelé pak navíc přistupují k situaci svých nájemců bez jakékoli afility a nehodlají nájemcům vycházet vstříc ani ohledně možnosti výměny bytu, ani ohledně možného sdílení bytu se spolubydlícím, který by jim pomohl řešit svízelnou finanční situaci

Řešení? Vytvořit alespoň na území hlavního města Prahy databázi shromažďující kontakty zájemců o výměnu bytů, v níž by i nájemníci-senioři, kteří často neoperují na internetu a nemají prostředky na úhradu služeb realitních kanceláří, nalezli potřebné kontakty k výměně bytů. Systematicky o této možnosti informovat prostřednictvím městských částí. Usnadnit nájemníkům výměny bytů – v tomto ohledu je velmi pozitivní poslanecká iniciativa ke změně občanského zákoníku4. Zamezit změnou zákonné úpravy možnosti pronajímatele zakázat nájemníkům spolubydlení. Poslední návrh novely občanského zákoníku, připravený Ministerstvem pro místní rozvoj5, je v tomto ohledu naprosto kontraproduktivní.

Nedostatek informací vede k nejistotě

Účastníci deregulace nebyli o jeho průběhu a předpokládaných výsledcích předem dostatečně informováni, čímž se zvýšila jejich právní nejistota: pronajímatelé a nájemci jednak nemají přesné povědomí o svých právech a povinnostech, ale je bohužel také své povinnosti přímo sabotují nebo obcházejí záměrně. Pro nájemce – seniory nebo nájemce jinak sociálně znevýhodněné pak téměř neexistuje možnost obrany v případech protiprávního postupu protistrany, neboť si nemohou dovolit úhradu nákladů na odbornou právní pomoc.

Řešení? Systematická osvětová kampaň na téma „Co je deregulace a jaká při ní máte práva/povinnosti?“ hrazená z veřejných prostředků (Ministerstvo pro místní rozvoj, obce, hlavní město Praha). Edukace pronajímatelů a systematické zveřejňování případů, kdy došlo k sankcionování pro neplnění zákonných povinností. Rychlé přijetí zákona o bezplatné právní pomoci, který umožní nemajetným nájemníkům získání účinné právní pomoci za dostupných podmínek.

Svévolní pronajímatelé

Případy svévole pronajímatelů, kteří mají buď natolik nízké právní povědomí, že si porušování svých zákonných povinností nejsou vědomi, nebo je porušují přímo úmyslně s vědomí, že jsou nepostižitelní, protože jejich nájemníci nemají reálnou možnost obrany proti jejich jednání. Příkladů z praxe je řada: neplatný způsob jednostranného zvyšování nájemného, protiprávní výpovědi z nájmu bytu, ignorace ustanovení o bytových náhradách, šikana nájemníků prostřednictvím vyžadování plnění povinností nad rámec zákona i nájemní smlouvy, partyzánské provádění úprav domu a bytu, odkládání povinných oprav bytu, bezdůvodné odmítání výměny bytu, nesprávné vyúčtování záloh na služby, ztrpčování užívání bytu nájemníkům. V těchto případech zejména nájemníci, kteří nemají přebytek energie a financí na vleklý soudní spor s pronajímatelem, s pronajímateli, kteří jsou ve fakticky silnějším postavení, často rezignují na svá, byť legitimní, práva.6

Řešení? Zákon o bezplatné právní pomoci7. Zásadní zvýšení povědomí o možnosti právní pomoci a její účinnosti, motivace k obraně vlastních práv prostřednictvím kvalitních osvětových projektů. Rychlá a spolehlivá (s maximem potvrzených rozsudků soudů prvního stupně) práce soudů při vyřizování sporů o neplatnost výpovědi z nájmu, o přivolení k výměně bytu, o určení slevy z nájemného a obdobných případů pronajímatel x nájemce. Zaručení maximální míry právní jistoty nájemců i dle budoucí právní úpravy (nový občanský zákoník).

Laxní orgány činné v trestním řízení

Častým problémem rovněž bývá nekompetence nebo neochota policistů při prověřování trestních oznámení nájemníků směřujících proti porušování práv k domu (trestný čin dle ustanovení § 249 odst. 2 trestního zákona) a bytu pronajímatelem. Takové kauzy často končí jejich odložením nebo odkazem na občanskoprávní řízení, čímž se orgány činné v trestním řízení zpronevěřují svému úkolu postupovat z úřední povinnosti (§ 2 odst. 4 trestního řádu), resp. u státního zástupce povinnosti stíhat všechny trestné činy, o nichž se dozví (§ 2 odst. 3 trestního řádu). Nájemníci v postavení poškozených pak obvykle po neúspěchu trestního oznámení na svá práva často rezignují.

Řešení? Intenzivní školení policistů: při vyřizování oznámení o spáchání trestného činu nepovoleného zásahu k domu a bytu je edukace orgánů činných v trestním řízení naléhavě třeba stejně, jako tomu bylo v případě (úspěšného) školení policistů v boji s domácím násilím. Prosazování ukládání citelných peněžitých trestů v případě trestných činů pronajímatelů vůči nájemcům tam, kde jsou motivy jejich svévole „ekonomické“ a finanční: tento druh trestu má způsobilost plnit roli preventivní a výrazně snižující až anulující ekonomický benefit z jeho trestného jednání (což například podmíněně odložený trest nemá v případě, že účelu – typicky vystěhování nájemce v důsledku zničení bytu – pronajímatel dosáhl).

Nevyhovující systém sociálních dávek

Ačkoli relace příjmů a výše úhrad za užívání bytu se v některých případech stává až absurdní,8 systém sociálních dávek není na řešení dopadů deregulace připraven. Příspěvek na bydlení je pro řadu osamělých nájemců velkých bytů nedostupný pro překročení výše normativních nákladů na bydlení, pobírání sociálního příspěvku k vyrovnání zvýšení cen nájemného je vyloučeno pro překročení maximálního měsíčního příjmu (1,6ti násobek částky životního minima) a poskytování doplatku na bydlení (dávky hmotné nouze) je vyloučeno, neboť nájemce není shledán nemajetným. Ze začarovaného kruhu tak vede jen stěží cesta ven a senioři se tak často drží nad hranicí bídy jen díky celoživotním úsporám nebo vydatné pomoci ostatních členů rodiny.

Řešení? V systému sociálních dávek vyčlenit prostor na úpravu specifických problémů sociální nouze vznikající v důsledku deregulace nájemného.

Děravá právní úprava

Zcela nevyhovující je aktuální znění právní úpravy ohledně výměn bytů. Jde přitom o nástroj proklamované žádoucí mobility nájemců do bytů odpovídající jejich potřebám a finančním možnostem. Pokud nájemce nebydlí u „pronajímatele ochotného svolit k výměně bytu, je fakticky nemožné výměny dosáhnout: pokud pronajímatel nepřivolí k výměně bytu, cesta vede pouze prostřednictvím absolvování zdlouhavého a nákladného soudního řízení o nahrazení souhlasu pronajímatele rozhodnutím soudu. V období do jeho skončení často zájem protistrany o výměnu bytu pochopitelně netrvá. Pomoci by mohlo řešení v poslanecké novele občanského zákoníku, která by měla nájemcům zajistit usnadnění postupu: dohoda o výměně bytů by napříště měla být a priori platná, pokud proti ní pronajímatel (a to ve dvouměsíční lhůtě) nepodá žalobu na neplatnost k soudu.

Řešení? Apel na zákonodárce, aby přijali navrženou poslaneckou novelu občanského zákoníku a na to, aby princip bych zachován i v občanském zákoníku nově vznikajícím na Ministerstvu spravedlnosti.

ZÁVĚR

Vznesená doporučení lze rozdělit na ta, která jsou faktické povahy a ta, která jsou povahy právní. Fakticky by tak mělo zejména docházet ke zvyšování informovanosti a právního povědomí všech účastníků nájemních vztahů (nájemců i pronajímatelů), zlepšování možností komunikace nájemců o jejich potřebách a vybudování doposud neexistujících informačních kanálů, které jim umožní získat dostatek informací o možnostech vedoucích k naplnění jejich potřeb.

Po stránce právní je třeba zejména nájemcům zajistit formou nového zákona o bezplatné právní pomoci dostatečnou možnost jejich právní sebeobrany, formou přijetí nové zákonné úpravy (poslanecký návrh novely občanského zákoníku) posílit jejich postavení vůči pronajímatelům a současně je v budoucnosti dále nezhoršovat (návrh novely občanského zákoníku z dílny MMR a nový občanský zákoník).

Subjekty, které by mohly postavení nájemců – seniorů v co nejkratší době co nejvíce zlepšit, jsou především sami pronajímatelé (dodržování zákonných povinností, nepřekračování rámce zákonných práv), obce, jejichž obyvateli jsou ohrožení nájemníci (zlepšení možnosti získání menšího bytu výměnou, dostupnosti bytů v domech s pečovatelskou službou), soudy (zrychlení soudních řízení v nájemních věcech a maximální sjednocení rozhodovací praxe), policie a státní zastupitelství (rychlá a účinná trestněprávní odpověď na svévoli pronajímatelů naplňující znaky trestného činu) a zákonodárci (přijetí takové právní úpravy v oblasti nájemního bydlení, sociálních dávek poskytovaných nájemcům ke krytí finančního propadu způsobeného deregulací a v oblasti postihů pronajímatelů za protizákonné jednání, která napomůže posílení postavení nájemníků; naopak zamezení schválení takové právní úpravy, která by zhoršila postavení nájemníků – viz např. ustanovení nového občanského zákoníku o možnosti výpovědi z nájmu bytu dané pronajímatelem bez uvedení důvodu; z poslední verze návrhu bylo vypuštěno).

Hlavním cílem tohoto systémového doporučení je nastartovat dosud zanedbanou celospolečenskou debatu o sociálních dopadech deregulace nájemného a jejich systematickém a promyšleném řešení. Bez něj se totiž naše stárnoucí populace v blízkých letech neobejde.

Projektový tým IuRe, leden 2009